Аморального права быть не должно — ни на федеральном, ни на местном уровнях

Виктор Полянский, председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека, взаимодействию с судебными и силовыми органами и ОНК, заведующий кафедрой государственного и административного права Самарского национального исследовательского университета имени академика С.П. Королева, профессор — о том, как на местном уровне формируется законодательство и система управления и почему право должно регулироваться моралью.

- Скажите, у вас множество общественных нагрузок. Как вы справляетесь с ними и почему решились «взвалить» на себя дополнительные обязанности?

- Наверное, во всем виноваты воспитание и традиция. Я со школьных времен был «функционером», хотя и мелким, и это давало ощущение значимости, полезности. Помню, как было приятно, когда меня приняли в пионеры. Это было определенным достижением для меня. Также и в комсомоле, причем для меня была важна не столько идеологическая составляющая, сколько возможность совместно с другими действовать и влиять на события. Это формировало мое мировоззрение. И когда я пришел на работу, тоже был общественником: возглавлял «Комсомольский прожектор» у себя в проектном институте. Общение с единомышленниками также формировало такое мое отношение к жизни.

Потом я выбрал такую специальность, которая предполагает довольно высокий уровень общественной активности и включенности в политические процессы. Уже аспирантом я занимался не только правом, но и политикой, потому что научная специальность предполагает обязательное знание политических процессов, институтов, принципов и закономерностей политической жизни, закрепляемых правом. Это то, чем профессионально занимаются политологи, которых формально в советское время практически не было, но политика изучалась историками, юристами и представителями других гуманитарных наук. Знание непосредственных механизмов функционирования политических институтов, к которым относится государство с его механизмом власти, ну, и общественные институты как контрольный механизм гражданского общества, который у нас только формируется, - все это предмет правового регулирования. А мне как специалисту интересно, в какой мере адекватно право отражает политический процесс. Или в какой степени политические процессы и общественные отношения обеспечивают реализацию норм права, содержащихся в конституции, законах, других нормативных правовых актах.

Если абстрактно смотреть на нормы права, то можно многое не понимать в механизме их формирования. Поэтому я и участвую в законотворческом процессе. И в Самарской Губернской Думе, где я работал в различных рабочих группах и комиссиях, и на федеральном уровне, также принимая участие в выработке тех или иных норм права и проведении реформ, в частности, административной.

И последнее: зная всю подноготную, я создаю предпосылки для функционирования в целом кафедры. Я же должен заботиться о том, чтобы наши студенты имели базу практики, а в последующем – возможность трудоустройства. Все в комплексе и есть то, что дает мне силы заниматься общественной работой.

- Вы по убеждениям своим государственник?

- Исключительно. Но с точки зрения принципов отношений с окружающими, я, может быть, больший либерал, чем те, кто себя называют таковыми. Я, как сторонник обеспечения свободы мышления, исхожу из того, что каждый вправе иметь собственное мнение. Все должны иметь возможность высказать и отстаивать свою точку зрения, но при этом не навязывать ее другим. Надо допускать возможность, что и я могу быть в чем-то не прав, и мой оппонент тоже. Есть границы, где мы должны искать компромиссы.

Вот радикальные либералы в большинстве своем однозначно считают только себя правыми, изрекают истину в конечной инстанции, стремятся, в том числе, используя многочисленные СМИ, безапелляционно оставить последнее слово за собой. А я же, государственник, считаю, что должна быть и свобода в выражении мнений, но и ответственность за каждое слово. Слово может вылечить, а может и убить – это нужно помнить.

Я должен быть государственником еще и потому, что преподаю дисциплины, связанные с правовым регулированием отношений в сфере функционирования государственной власти. Именно в нашей науке «Государственное (конституционное) право» проблемы государственного суверенитета для нас – один из краеугольных камней. Жизнь показывает – без сильного ориентированного на собственные и своего народа интересы государство становится вассалом сильных геополитических игроков. Внутреннего развития страны без сильного гаранта свободы и независимости от внешних и внутренних противников без государства на современном этапе цивилизационного развития не может быть.

- Нас часто обвиняют в том, что мы не правовое государство...

- Ну, правовое государство и суверенитет – не одно и то же, но они не антагонисты. Мы не правовое государство, да. Есть нарушения прав человека, у нас не в полной мере работает механизм защиты прав человека, у нас не все гармонично в плане функционирования отдельных надзорных институтов, контрольного механизма. Поэтому говорить о том, что мы построили правовое государство ни в коем случае нельзя — это было бы некоторым лукавством. Но мы движемся по пути его построения. Более того, даже некоторые американские ученые признают, что правовое государство — не статическое состояние, а скорее, характеристика динамики развития государства по совершенствованию механизмов защиты прав человека.

- Да, правовые нормы со временем меняются, как и мораль, впрочем.

- Конечно. Но что я еще имею в виду? Суверенитет вещь специфичная и здесь много споров, политики, идеологии и интересов. США говорят о глобализме, принятии общих решений. Но тогда, когда интересы США не совпадают с интересами, например, России, то они поступают так, как им нужно и при этом говорят — мы самостоятельное, независимое суверенное государство. И не о каком компромиссе и консенсусе речь не идет. Понятно, ведь у них есть гарантии своего суверенитета и влияния - вооружение, механизмы неоколониализма, транснациональные компании... Я лично считаю, что наш президент в этом отношении проявил большое мужество, когда в мюнхенской речи заявил, что у нас есть собственные интересы, суверенитет и мы должны их защищать. А разговоры о том, что суверенитет давно уж в прошлом, скорее, попытка манипулировать мировым общественным мнением в корыстных интересах сильных мира сего.

- Нам трудно сейчас с США найти общие интересы...

- Значит, надо искать их в первую очередь с теми, кто был всегда частью России. Например, как в Крыму. 90% людей всегда считали себя частью Российской Федерации. Для США международное право — не система равных прав для всех, а инструмент достижения интересов США как главной мировой державы в настоящее время. И значимым является не принцип «сила — в праве», а напротив, сила и есть право! Иначе говоря, они опираются на право силы. Сирия, Ливия, Югославия — результат правления силы, их вина в том, что там гибли и гибнут люди.

- Вы участник создания муниципальной системы права. Значит, вы направляете развитие законодательства? Мы двигаемся в правовом направлении?

- Знаете, движение в сторону правового государства и третий путь России, о котором часто говорят, могут и должны быть совместимы. Правовое государство - тоже некая абстракция, которую сформулировали для определенных целей - закрепления естественных прав человека, определения механизмов их защиты. Но ведь народы по-разному шли и идут в этом направлении. Возьмите, например, Китай. КНР по-прежнему сохраняет смертную казнь и считает, что только так можно сдерживать антисоциальные явления. Ту же коррупцию. Ли Куан Ю также очень жестко искоренял коррупцию в Сингапуре.

Или мусульманские страны - у них свои собственные традиции, методы разрешения проблем. Почему мы должны им говорить - нет, давайте живите как мы? Одно дело, когда они приезжают в другие страны и не уважают уже местные традиции, это должно быть наказуемо. Но нельзя всех затолкать в прокрустово ложе.

- У нас многонациональное государство. Но ведь у нас есть мусульманские республики, что, их право должно отличаться от самарского, например?

- В данном случае я говорил о национальных культурах за пределами России. Если говорить о Российской Федерации, то здесь по-другому формировались отношения. Уже в течение многих веков люди выработали способы (в том числе и правовые нормы) совместной жизни.

Система ценностей, которая выражена в праве, у нас общая. При этом мы не давим на религию соседей — христиане, мусульмане, буддисты и т.д. у нас живут бок о бок, мирно, уважая традиции друг друга. Такова была царская, советская политика, и таковой она должна быть в настоящее время. Но чтобы пресекать ксенофобию, другие антисоциальные проявления, государство должно быть сильным, справедливым.

- Российское право было преемственным?

- Мы сохранили романо-германскую систему с господством идеи том, что именно писаные нормы права должны преимущественно регулировать общественные отношения. Мы не исповедуем прецедентную систему, как у англо-саксов. Мы - нормативисты.

- А как же «закон - что дышло»?

- Нет, это не так, это не качество закона! Это - результат «кривого» правоприменения, скажем, на местном уровне. Конституционный Суд России как раз и учрежден для того, чтобы он устранял условия для использования закона по принципу «…что дышло» и чтобы в одном суде понимали норму так, в другом эдак, а в третьем и совсем иначе.

- Но ведь муниципальное право в субъектах России отличается друг от друга?

- Да, отличается. Но это отличие предопределено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Этим нормативным правовым актом позволено разным субъектам РФ выбирать соответствующий вариант организации местного самоуправления. И мы выбрали свой вариант. Вспомните недавнюю реформу самоуправления? При этом как обвиняли Губернатора Н.И. Меркушкина в том, что он «гробит» сложившуюся муниципальную систему, демократию? А на самом деле просто мы выбрали по закону другой вариант, потому что тот, который был раньше, не давал нужного эффекта и не решал задач, которые ставились перед самоуправлением.

Например, тезис о том что теперь народ будет лишен права выбрать себе главу города (администрации). Что, разве главная и единственная ценность в самоуправлении - выборы? В законе предусмотрено много разных форм самоуправления! На самом деле выборы - это просто один из инструментов решения какой-либо проблемы. А если прежний инструмент оказался негодным и не решал, а создавал проблемы, почему бы его и не отложить, временно, использовать другой, установленный законом?

Когда главой города был Олег Сысуев, не было великой дружбы города с областной властью, как, впрочем, и у Георгия Лиманского, и у Виктора Тархова. И все они избирались населением города. А ведь при конфликте администраций города и области потери несут жители. Не автоматически же принимаются и реализуются управленческие и социальные, бытовые решения. Здесь все эти конфликты сказывались на жителях.

- А наши либералы и утверждают, что у нас такое плохое право, что личные отношения влияют на принятие решений...

- Нигде, ни в одной стране мира нет совершенной системы. Более того, наши либералы в 90-х годах, которые настояли на учреждении самоуправления (как говорится, «сверху»), начиная от разъезда и заканчивая городами - миллионниками, были абсолютно не правы. Нельзя было этого делать. Даже в США местное самоуправление — креатура штата. Готово территориальное подразделение – городок, например, быть самоуправляющимся, получать доходы, распределять и управлять ими? Пусть докажут штату, что достойны носить статус самоуправляемого муниципального образования. А доказать очень трудно, нужно собрать кучу документов, доказательств и пройти массу комиссий! Тогда и Конгресс даст субсидии на какие-либо проекты, если докажут их эффективность, перспективность. А у нас каждый переезд был самоуправляющимся. Так нельзя было делать изначально.

- Для самоуправления народ должен созреть?

- Когда речь идет об огромном территориальном образовании, например, таком, как Самара, то здесь о самоуправлении говорить не приходится — в Ленинском районе свои беды, в Промышленном — другие. В пределах огромного города нет прочных связей, как требуется для самоуправляющегося сообщества, да и население себя таковым не осознает. Сказываются и так называемые «патерналистские» настроения. Население должно иметь социально-психологическую готовность к самоуправлению. Поэтому в федеральный закон были внесены изменения, введены внутригородские муниципальные районы. А районные советы должны приблизить власть к людям.

Я считаю, что выборы часто приводят к власти «ораторов», которые могут только говорить, «плантовать», и редко — хозяйственников, способных делать. Мы в рамках Самарской области использовали тот законный (об этом противники реформы часто умалчивают!) вариант, который сейчас проверяется, и насколько он будет эффективным, покажет время. Хотя административный аппарат, возможно, сопротивляется — он-то привык работать в ранее сложившихся параметрах.

- Но ведь весь мир так зависим друг от друга, в том числе и в праве тоже, что найти собственный путь, о котором часто говорят государственники, вряд ли достижимо.

- А я бы поспорил с таким утверждением. Скажем, Китай — почти с полутора миллиардами населения, Индия — все эти страны не подчиняются этому общеглобальному диктату «демократических ценностей». Значит, можно организовать жизнь страны так, чтобы не конфликтовать с Западом, и строить собственный мир, не отрицая важное значение общечеловеческих ценностей. А ведь у Китая и ресурсов-то маловато. А у нас помимо талантливого народа, который, к сожалению, уезжает до сих пор на Запад, есть масса природных ресурсов. Скажем, наш университет стал национальным исследовательским, и если мы будем направлять своих старшекурсников на стажировку в США и Европу, они же там будут оставаться... И в этом вопросе не надо «покупаться» на красивые фантики и «общие» ценности, которые оказываются выгодными тем, кто давно уже диктует свои правила. И это, к сожалению, не наша страна…

- А что вы хотите, мы уже 25 лет твердим о том, что успех и - деньги — это главное в жизни...

- Да, к сожалению! Но даже в этих параметрах надо искать какие-то способы заинтересовать молодежь оставаться дома. Возьмем, например, идею губернатора с доплатами на «Прогрессе», поддержки рабочих, и бюджетную выплату стипендии золотым медалистам. Такие действия нужны, причем со стороны не только президента, но и в всех остальных, например, региональных руководителей, как это делает Николай Меркушкин.

Да хотя бы вспомните идею, пришедшую из Сибири, о «Бессмертном полке»? Это очень важное дело, которое и есть стимул к движению вперед. Когда вместе идут люди, они иначе себя чувствуют — более сильными, сплоченными, целеустремленными... Нам это сейчас очень нужно! Хорошо, что президент такую идею поддержал. И таких идей должно быть много, пусть даже и небольших. Например, недавно в городе появились на боковых ограждениях тротуаров кашпо с цветами. Приятно же! Но все это не делается сразу, да и на многие идеи нужны деньги.

- Какие законы должны быть приняты в Самарской области, на ваш взгляд?

- С моей точки зрения, нужно хорошо продумать распределение финансовых ресурсов между городом в целом — как муниципальным образованием — и внутригородскими муниципальными районами. Например, возьмите условно — миллиард рублей — это городской бюджет Самары. Сюда же входят деньги и районов. И этот миллиард в конце прошлого года поделили, условно говоря, так — 700 млн городу, 300 млн — между районными муниципальными образованиями с учетом количества населения, коммунальных и прочих нужд. Недавно опубликовали результат — значительная доля денег потрачена на содержание аппарата.

Получается, что полномочия и функции после административной реформы на местный уровень передали, а денег нужного объема пока нет. Вот если бы нашелся такой оптимум соотношения финансовых возможностей городских и районных властей - было бы хорошо. Конечно, это не просто: есть опасность, что районы не справятся, а город уже не будет иметь возможность исправить их ошибки и неспособность управлять процессами.

Еще в прошлом году было принято решение постепенно передавать и средства, и полномочия, затем посмотреть — где кто и как справляется. У районных администраций раньше были совсем другие функции — скорее, отделов городского аппарата. Сейчас надо им войти в новую систему управления и самоуправления. Если они это сделают успешно, то надо дать им больше возможностей. Но сразу отдать все тоже нельзя - денег очень мало. И надо, постепенно расширяя самоуправление районов, искать источники доходов. Например, в некоторых районах поступления платежей, которые раньше были, стали выше, чем когда был общегородской бюджет-кошелек. Районные власти должны думать, как активизировать экономическую деятельность в своем районе. Нужно содействовать собираемости налогов. Другого варианта все равно нет.

- Капремонт возьмите — вся инициатива сейчас сводится в конечном итоге к лишним поборам с населения.

- Капремонт — это инициатива не местных властей. Это федеральное решение. С моей точки зрения, диктуемое необходимостью.

- Некоторые субъекты Федерации приняли закон, запрещающий микрофинансовые организации, почему бы и нам его не принять?

- Здесь нужно исходить из того, что деятельность коллекторов можно запретить, только если поменять федеральное законодательство. У нас это относится к сфере гражданского права, а оно находится в ведении Федерации.

- Но вы сами говорили о моральности правовых норм...

- В правовой сфере право должно выражать сложившиеся моральные нормы, да. Возьмем, например, финансовые «пирамиды». Всем же было известно, что это обман и воровство. Я тогда очень резко критиковал политику государства — оно не должно было допускать этого. А оправдывали «пирамиды» либералы, которые говорили — это свободный рынок финансовых и прочих услуг. Поэтому МММ в той или иной степени все еще существует.

Ростовщичество осуждается всеми основными религиями, но то, что было привнесено в страну реформаторами 90-х, имело, помимо всего прочего, идеологическую цель – воспитать потребителя нового качества, лишенного прежних, советских, ценностей, в числе которых бескорыстность, чувство справедливости, получение благ на основе труда, под которым отнюдь не понимались способности к финансовым операциям ростовщического характера.

- То есть вы считаете, что наше право отражает русскую традиционную мораль и должно развиваться по пути наибольшего облегчения жизни человека?

- Человек исходит из собственной жизни и ее потребностей. Когда мне возражали во время проведения административной муниципальной реформы, то говорили — народ против отмены выборов — 70 процентов против! А я задавал оппонентам вопрос: сколько было избирателей на предыдущих выборах? Ах, 20 процентов всего? Откуда же тогда 70 процентов горожан «против»?

- А как еще можно защитить человека на местном уровне правового регулирования?

- Закрепление прав человека и гражданина — это ведение Федерации, а вот на местном уровне есть возможность создания дополнительных механизмов защиты человека, его прав и свобод, например, от тех же коллекторов. Хотя я все равно считаю, что в их отношении должен быть принят первоначально федеральный закон.

- Некоторые считают, что у нас очень жесткое законодательство.

- Оно жесткое в том смысле, что внедряется во все сферы. Но с другой стороны оно все равно либеральное, потому что саморегулирование таких отношений, как МФО (600 процентов годовых!) допускается. В этом случае оно недостаточно жесткое. А огромные поражающие воображение оклады и премиальные так называемых топ-менеджеров в хозяйствующих субъектах с государственным участием?

Кроме того, идет процесс декриминализации уголовных преступлений. Так что не все жестко – в таких оценках опять же больше политики и интереса.

Правотворчество — это сфера очень серьезная и, к сожалению, коррупциогенная. Не случайно с некоторых пор каждый проект закона подвергается антикоррупционной экспертизе.

- А вот что касается закона о периоде времени продажи спиртного? Тут очень много вопросов.

- Пока мы ищем способы борьбы с пьянством – нашим извечным злом. Знаете, часто бывает так, что больной человек психологически не может удержаться от употребления алкоголя, если видит доступное продающееся спиртное – это фактор провокации! А не видит — не задумывается, не хочет, такова особенность больных людей. Поэтому надо искать разные способы и методы, ограждающие население от пьянства. В том числе и недоступностью. Вспомните, в СССР почти не было наркоманов. Но когда наркотики стали доступнее — сколько их расплодилось!

- Давайте резюмируем: чтобы нам двигаться вперед - должна быть государственная идея.

- Поиск идеи (или идей) нужен, но без фетишизации этой идеи. Только на нее уповать нельзя. Проблема и в состоянии экономики — если мы и дальше будем сохранять ее в качестве сырьевой, развития не будет – мы будем самоедами-потребителями. Мы погибнем, если не будем развивать высокие технологии, создавать условия для сохранения и возрастания интеллектуального потенциала страны.

- Но ведь нашим специалистам, например, тем инженерам и конструкторам, которые работают в таких областях, как авиастроение и машиностроение, не так много платят — чего удивляться, что они бегут с заводов.

- Да, но ведь такое положение дел — результат реформ, государственного переворота 90-х годов. Как государственные предприятия не могли определять экономику и политику страны. Американцы любят говорить — «если вы такой умный, что же такой бедный?». Но при этом у американцев другие идеалы, иные алгоритмы жизни, ценности. Их разбуди ночью, спроси, «чего ты хочешь больше всего»? Они ответят - «миллион баксов». Россия воспитывалась не так. Независимо от того, какой ты национальности, у нас другое мировоззрение. Скорее всего, русский попросит, чтобы дети не болели и чтобы были счастливы.

- А вы разве не должны настаивать на том, что все должно регулироваться правом, а не внутренними убеждениями?

- Ну уж нет. Знаете, как: право должно действовать там, где отсутствует в первую очередь уверенность в морали. А у нас в стране моральные принципы очень значимы в любые времена — и в царской России, и во времена СССР, и даже сейчас. Я как юрист понимаю — право это крайний инструмент и не всегда эффективный. Почему появляются нормы права? Потому что моральные нормы в какой-то момент перестают работать для всех; значит, общество должно закрепить их в нормах права - не будешь соблюдать, исполнять, будешь наказан государством. Там, где перестают работать нормы морали, корпоративная этика и пр., там есть простор для регулирования правом.

И, к слову, если правовые нормы становятся аморальными, они тоже не должны действовать. А такие были. Например: в советское время брали налог с холостяков и за бездетность. Но была интересная особенность - расписалась пара в ЗАГСе, и сразу взыскивается налог на бездетность. Но согласно нашей морали до регистрации молодые не должны были вступать в близкие отношения и детей до этого момента не должно быть – такова мораль! А согласно норме права, - напротив, чтобы не платить налог на бездетность нужно родить ребенка сразу после регистрации брака! Вот и получается, что мораль и право здесь вошли в противоречие.

Так что и право фетишизировать нельзя.